Газета для родителей и учителей
Издаётся с 2003 года
вести образования
18+

Архив Видео Фото № 14 (152) от 28 декабря 2017 г. Подписка Редакция Контакты
150491504815047150461504515044150431504215041150401503915038150371503615035

бизнес-аналитик
Анатолий Рамонов

Tоп-10 юридических вопросов

Сейчас мы находимся в рыночном пространстве проб и отработки рисков. Закономерно, что в таком пространстве возникает огромное количество вопросов, ответы на которые не всегда однозначны. Немалая часть вопросов возникает именно в сфере нормативно-правового регулирования. В данной статье мы рассмотрим эти вопросы и дадим на них ответы, актуальные на данный момент.

В данный момент на региональном уровне ведется активная деятельность по разработке моделей преобразования управленческих механизмов регионально-муниципальных систем образования, предполагающих возможное «огосударствление» муниципальных общеобразовательных школ. И некоторые регионы уже успели убедиться в том, что задача это совсем не простая, ведь зачастую для внедрения эффективной модели требуется преодолеть ряд системных барьеров. Например, очевидно, что к некоторым разрабатываемым моделям существующие нормативно-правовая и институциональная базы просто не готовы. В результате возникает три основных сценария:

  • либо мы идем по пути наименьшего сопротивления и предлагаем скромный вариант институциональных изменений, не требующих изменений федеральной нормативно-правовой базы, но и не имеющий четко прогнозируемого результата;
  • либо мы стараемся разработать качественную модель с видимым результатом, которая тоже не требует изменений нормативных актов, но основывается на зыбких правовых основаниях;
  • и, наконец, мы создаем качественную модель, предполагающую внесение существенных изменений в основные законодательные акты федерального уровня.

Мы не знаем, как нам точно действовать, ведь такого во многих регионах еще не было. И вообще было бы намного проще, если бы на федеральном уровне уже был готовый проект изменений в федеральное законодательство, предполагающий переход на новую общую региональную модель управления образованием. Но время, когда все системные изменения происходят «сверху», ушло в прошлое; такой метод уже неоднократно доказал свою неэффективность. Никто не знаком с обстановкой в регионе лучше, чем сам регион. Отсюда и ключевая мысль: разрабатываемая модель должна именно разрабатываться, то есть основываться на текущей социально-экономической обстановке региона, состоянии управления образованием, общественном и/или муниципальном запросе, географических и иных особенностях субъекта Российской Федерации. К примеру, региональный орган управления образованием может прийти к тому, что фактическая передача муниципальных школ на региональный уровень ему вообще не нужна, ведь для этого нет предпосылок, и система финансирования школ уже выстроена эффективно. И в этом регионе разрабатывается обоснованная модель, связанная с повышением эффективности регионального мониторинга и управления кадрами в сфере образования, созданием территориальных органов управления образованием и т.д. И если такой подход обоснован, он также имеет право на существование наряду с моделями передачи школ на региональный уровень.

Именно поэтому в данном вопросе необходим дифференцированный подход. Очевидно, что модели должны разрабатываться на уровне региона, и их может быть множество. Но это не исключает последующего создания необходимых нормативно-правовых и/или институциональных условий для их реализации на федеральном уровне.

Сейчас мы находимся в рыночном пространстве проб и отработки рисков. Закономерно, что в таком пространстве возникает огромное количество вопросов, ответы на которые не всегда однозначны. Немалая часть вопросов возникает именно в сфере нормативно-правового регулирования, ведь мы пытаемся понять, что мы можем делать, что не можем, и что нам необходимо изменить, чтобы система заработала. Некоторые из этих вопросов возникают чаще, чем остальные. Далее мы рассмотрим эти вопросы и дадим на них ответы, актуальные на данный момент.

Вопрос 1: Каким образом осуществляется перевод образовательных организаций на уровень субъекта РФ, и как при этом имущество передается в безвозмездное пользование?

Ответ: Перевод муниципальных образовательных организаций на уровень субъекта РФ с передачей имущества в безвозмездное пользование производится в следующем порядке:

1.Создание муниципальных учреждений, являющихся балансодержателями недвижимого имущества муниципальных образовательных учреждений.

2.Ликвидация муниципальных образовательных учреждений с передачей имущества, закрепленного за муниципальными образовательными учреждениями муниципальным учреждениям-балансодержателям имущества.

3.Создание государственных образовательных учреждений на уровне субъектов РФ. При этом учредитель является собственником имущества, закрепленного за учреждением (денежные средства).

4.Передача имущества созданных муниципальных учреждений в безвозмездное пользование субъекту Российской Федерации.

Вопрос 2: Обязательно ли наличие организации-балансодержателя? Ведь если планируется переводить на уровень субъекта РФ небольшое количество школ, создание организаций-балансодержателей нецелесообразно и связано с большими затратами.

Ответ: В случае, если структура и ресурсы органа местного самоуправления, осуществляющего управление образованием в муниципальном образовании, позволяет осуществлять деятельность по управлению муниципальным имуществом и его содержанию без создания юридического лица, создание организации-балансодержателя имущества не является обязательным шагом.

Вопрос 3: Бремя содержания имущества остается за муниципалитетом или ложится на субъект РФ? При передаче имущества в безвозмездное пользование орган местного самоуправления фактически теряет свои полномочия в управлении образованием и не будет заинтересован в содержании имущества.

Ответ: По второй модели, предусматривающей передачу имущества в безвозмездное пользование субъекту РФ, бремя содержания имущества, оплата коммунальных услуг и ремонт помещений остается за органами местного самоуправления. Такой подход позволяет распределить полномочия – у органов местного самоуправления остаются полномочия по распоряжению имуществом образовательной организации.

Вопрос 4: Каким образом муниципалитет может содержать имущество, если в соответствии с договором безвозмездного пользования бремя содержания имущества лежит на ссудополучателе?

Ответ: Положения ст. 689 ГК РФ о договоре безвозмездного пользования не содержат требований о переходе бремени содержания имущества к ссудополучателю. Кроме того, такое требование не является существенным условием договора безвозмездного пользования. В соответствии со ст. 210 ГК РФ, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Вопрос 5: Каким образом происходит финансирование образовательной организации при такой модели?

Ответ: При реализации модели перехода учредительства на уровень субъекта РФ с передачей имущества образовательной организации в безвозмездное пользование, на уровне субъекта РФ формируются нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования; соответствующее финансирование образовательной организации происходит напрямую с уровня субъекта РФ. Расходы на содержание муниципального имущества образовательной организации покрываются за счет средств местного бюджета.

Вопрос 6: Возможна ли модель с передачей имущества в безвозмездное пользование, если в соответствии с ГК РФ учредитель является собственником имущества созданного им учреждения?

Ответ: Такая модель возможна, поскольку, в соответствии со ст. 128 ГК РФ, к имуществу относятся, в частности, наличные и безналичные денежные средства. Таким образом, в собственности учредителя образовательной организации (органа государственной власти субъекта РФ) могут находиться денежные средства. Недвижимое и движимое имущество при этом переходит в безвозмездное пользование учредителю и, соответственно, в оперативное управление организации.

Вопрос 7: Возможно ли лицензирование вновь созданной образовательной организации субъекта РФ, если в собственности у учредителя денежные средства, а недвижимое имущество – в безвозмездном пользовании?

Ответ: В соответствии с постановлением правительства РФ № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» и соответствующим положением (ч. 4), одним из лицензионных требований, предъявляемых к соискателю лицензии, является наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам, а также наличие материально-технического обеспечения образовательной деятельности. Таким образом, наличие имущества исключительно на праве собственности не является требованием для получения лицензии на образовательную деятельность.

Вопрос 8: Каким образом происходит перевод муниципальных образовательных организаций на уровень субъекта РФ с передачей имущества в собственность субъекта РФ?

Ответ: Модель полной передачи муниципальных образовательных организаций в собственность субъекта РФ реализуется в рамках трех этапов:

1) Принятие нормативно-правового акта на уровне муниципального образования (или соглашения органа местного самоуправления с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) о передаче части полномочий в сфере образования на уровень государственной власти субъекта Российской Федерации (модель не может быть осуществлена в рамках закона субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий, поскольку ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит положение, запрещающее отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, в частности, в сфере управления муниципальной собственностью).

2) Передача образовательных учреждений в собственность субъекта РФ вместе с имуществом в соответствии с положениями ФЗ № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», постановлением правительства Российской Федерации № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» и постановлением Конституционного суда от 30.11.2000 № 15-П.

3) Внесение изменений в учредительные документы образовательной организации и их регистрация.

Такая модель рассматривается как потенциальная возможность. Положения ч. 11 вышеуказанного ФЗ № 122-ФЗ предусматривают возможность передачи муниципальной собственности в собственность субъектов РФ в особом порядке, который, в частности, предусматривает передачу вместе с имуществом соответствующих юридических лиц. Так, в соответствии с данной частьюнаходящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, в частности, в следующем случае: если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в 184-ФЗ и 131-ФЗ (в т. ч. для осуществления полномочий в сфере образования). Решения о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Указанными в настоящей части решениями утверждаются перечни передаваемых государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений, право собственности на которые переходит к другому собственнику государственного или муниципального имущества.

Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30.11.2000 г. № 15-П признает неконституционными некоторые положения устава Курской области, в частности, положения о том, что некоторые полномочия могут быть делегированы органами местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое решение обуславливается нормами Конституции Российской Федерации (ст. 132, 133), предусматривающими решение вопросов местного значения исключительно органами местного самоуправления. Вместе с тем в постановлении указано, что этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования. Кроме того, особые мнения судей Конституционного суда Российской Федерации Н.В. Витрука и Г.А. Гаджиева также оспаривают решение суда о признании этого положения неконституционным. Так, оба судьи сходятся во мнении, что передача отдельных полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации на договорной основе не означает ограничения прав и полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Более того, судьи указывают, что такая модель может быть эффективна при недостаточности ресурсов органов местного самоуправления.

Таким образом, для передачи муниципальных образовательных организаций на уровень субъекта Российской Федерации с передачей имущества образовательной организации в собственность субъекта Российской Федерации не требуется внесение изменений в нормативно-правовые акты федерального уровня, однако требуется надлежащим образом оформленное волеизъявление муниципалитета.

Вопрос 9: Модели, предполагающие перевод образовательных организаций на уровень субъекта РФ с передачей имущества в собственность или безвозмездное пользование, фактически означают лишение муниципалитетов полномочий в сфере управления образованием. Возможна ли модель, при которой органы местного самоуправления и органы исполнительной власти субъектов РФ выступают соучредителями образовательных организаций?

Ответ: Такая модель возможна при внесении существенных изменений в федеральное законодательство, в частности, в Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в части установления новых типов учреждений, установления возможности соучредительства органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ в учреждениях. Такая модель позволила бы более эффективно распределить полномочия между муниципалитетом и субъектом в сфере управления образованием. Тем не менее на данный момент без внесения существенных законодательных изменений на федеральном уровне такой механизм распределения полномочий невозможен.

Вопрос 10: Может ли субъект РФ участвовать в отборе руководящих кадров муниципального управления образованием, а также руководителей муниципальных образовательных организаций?

Ответ: В соответствии со ст. 34 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, предусмотренных в отдельных положениях данного закона, касающихся глав муниципальных образований. Также, в соответствии со ст. 17, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере установления структуры органов местного самоуправления. При этом порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. То есть непосредственное участие органов государственной власти субъектов РФ в процессе отбора и назначения руководителей сферы образования муниципальных образований запрещено без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Однако общие критерии и требования к процессу отбора могут быть установлены законом субъекта РФ. На данный момент субъект РФ может влиять на процесс отбора только таким образом.



Социальные комментарии Cackle