Газета для родителей и учителей
Издаётся с 2003 года
вести образования
18+
Архив Видео Фото № 14 (152) от 28 декабря 2017 г. Подписка Редакция Контакты
150491504815047150461504515044150431504215041150401503915038150371503615035

директор Центра универсальных программ
Наталья Типенко

«За» и «против»

При передаче имущества на уровень региона проблема текущих крыш и унитазов станет государственной. И очень сомнительно, что оперативность решения этих вопросов повысится, если отвечать за это будут региональные власти. При этом надо учитывать, что больше денег не появится, так как речь идет только о перераспределении фиксированного объема финансов с одного уровня бюджетной системы на другой.

То, что в вопросах взаимодействия властей двух уровней – регионального и муниципального, – ответственных за предоставление образования, не все благополучно, стало понятно уже давно. В последние годы противоречия только усугубились. Будут ли решены все эти противоречия при передаче полномочий с муниципального на региональный уровень? Как у каждого сложного предмета, здесь есть свои proetcontra.

Влияние регионов на образование очень ограниченно

Уже, наверное, мало кто помнит, что все началось с 2005 года, когда был принят закон № 95-ФЗ. Именно это закон закрепил перенос полномочий по обеспечению государственных гарантий общего образования с муниципального на региональный уровень, через механизм субвенций. С этого периода регионы стали предусматривать в своем региональном бюджете средства на образовательную субвенцию и использовать нормативы для ее расчета. Но региональные нормативы имели ряд особенностей, которые не позволяли тогда говорить о применении в полной мере нормативно-подушевого принципа как на муниципальном уровне, так и на уровне образовательного учреждения. Одновременно регионы стали требовать, чтобы муниципалитеты распределяли средства субвенций по образовательным учреждениям в соответствии с этими нормативами, реализуя принцип «деньги следуют за учеником». Доведение подушевых нормативов до школы один из основных показателей успешности реформ в проекте «Новая школа». Все это хорошо помнят, так как неоднократно отчитывались о внедрении подушевых нормативов.

В то же время под подушевым нормативом понимались расходы только на выполнение образовательной программы, реализацию госгарантий, куда входила заработная плата и учебные расходы. И только. В большинстве регионов в муниципалитетах так и не было установлено нормативов на содержание имущества. Хотя такие попытки предпринимались. Но разнообразие условий содержания имущества (наполняемость зданий, их возраст, особенность поставщиков тепла и т.д.) не позволили массово определить норматив содержания имущественного комплекса. Исключение составляют несколько субъектов: Татарстан, Москва и Пермский край (возможно, еще несколько регионов), где в подушевой норматив включаются все расходы. В то же время регионы продолжали требовать от муниципалитетов «доведения подушевых нормативов до школы и детского сада».

С введением закона № 83-ФЗ ситуация в корне изменилась. Появилось режущее слух понятие «образовательная услуга». Стоимость услуги – это тоже норматив, но включающий все расходы на ее оказание. С появлением «стоимости услуги» и субсидии на ее выполнение подушевые нормативы участвуют только в формировании субвенций и носят характер инструмента межбюджетных отношений. А на муниципальном уровне формально их уже нет, там уже используется понятие «стоимость услуги», которая и регулирует объем финансовых средств учреждения.

Муниципалитет на основе законодательства о разграничении бюджетных полномочий осуществляет перераспределение средств в пользу школ с малой наполняемостью, изменяя величины нормативов либо просто заключая соглашения с учреждениями без учета нормативной стоимости услуги. Вопрос соответствия «нормативов на выполнение госгарантий» – основы для расчета субвенций муниципалитетам и «нормативов на выполнение образовательных программ» – основы стоимости услуги и бюджета учреждений не встает. В результате не только нарушается целевой характер средств, направленных в муниципалитет, так как цена госгарантий для учреждений теперь может быть разной и не соответствовать той, которая была субъектом установлена.

Таким образом, очевидно, что снижается управляемость системой образования с регионального уровня. Фактически происходит полный отказ от подушевых нормативов, так как при формировании задания норматив как стоимость услуги использовать не обязательно. Либо норматив сводится на нет многочисленными поправочными коэффициентами, вводя финансирование по индивидуальным нормативам. При этом муниципалитет самостоятельно и на вполне законных основаниях распоряжается практически чужими деньгами, нарушая порядок расчета и самостоятельно определяя объемы средств, распределяемых по учреждениям. Очевидно, что в этом виновата неопределенность в формулировках законодательства, что позволяет муниципальному уровню произвольно устанавливать «цену, стоимость услуги». Этим, по сути, нарушается целевой характер средств, выделяемых субъектом, снижается эффективность их использования.

Строго говоря, государство в лице региона повлиять на это не может (или, если быть точнее, возможности его влияния ограниченны). Муниципальный уровень – самостоятелен во многих вопросах, в том числе и в части определения стоимости услуг. Кроме того, «нормативные затраты на оказание услуг» и «нормативы… на обеспечение госгарантий прав на образование» законодательно никак не связаны. И как результат, степень влияния государственного (регионального) уровня на то, что происходит в области финансового обеспечения в муниципалитетах, неуклонно снижается.

Все это аргументы в пользу передачи общего образования на государственный уровень. Но, с другой стороны, также существует перечень не менее значимых вопросов, которые работают «на муниципалитеты», против такой передачи.

Риски и опасности передачи учредительства

Существует реальная возможность уменьшения объема обязательств регионального бюджета перед муниципальным при определении размера субвенции в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Например, Бюджетным кодексом РФ предоставлено право создавать 5% резерв в субвенции, который распределяется между муниципалитетами тогда, когда субъекту удобно. Субъект может уже после расчета субвенции провести ее секвестирование и недодать муниципалитету средства, на которые муниципалитет рассчитывал.

Кроме того, при расчете субвенций муниципалитетам регионы стараются уменьшить свои финансовые обязательства, даже нарушая законодательство. Пример: исключение из расчета субвенции заработной платы персонала, который не относится к основному (помощники воспитателей, лаборанты и т.п.). Речь даже не идет о тех сотрудниках, которые обслуживают имущество. Тем самым некоторые субъекты решили вопрос дополнительных средств для повышения заработной платы в соответствии с майскими Указами. Стало распространенной практикой, когда муниципалитеты в суде отстаивают свои права на дополнительные средства, так как они являются непременным условиям «выполнения основных образовательных программ». И суды решают вопрос в пользу муниципалитетов.

И наконец, расходы на содержание имущества. Это муниципальное полномочие, и средства на его реализацию в общей стоимости услуги составляют 30–40% расходов. Нормативы на этот вид расходов так и не появились. Сложности понятны, слишком много факторов нужно учитывать для объективной оценки. Муниципалитеты как-то решают эти проблемы до тех пор, пока это их собственность, состоящая у них на балансе. Более того, если нет отопления в школе или дети мерзнут в детском саду – отвечают муниципальные власти. Именно они, в соответствии с законодательством, должны «создать условия для оказания образовательной услуги». Но при передаче имущества на уровень региона проблема текущих крыш и унитазов станет государственной. И очень сомнительно, что оперативность решения этих вопросов повысится, если отвечать за это будут региональные власти. При этом надо учитывать, что больше денег не появится, так как речь идет только о перераспределении фиксированного объема финансов с одного уровня бюджетной системы на другой.

При этом у регионов практически нет опыта формирования заданий учреждениям и определения стоимости услуги. Масштаб региональной сети учреждений несопоставим с муниципальной сетью. Конечно, часть стоимости услуги уже регионом рассчитана – это норматив выполнения госгарантий. Но при отсутствии нормативов содержания имущества сформировать стоимость услуги будет большой проблемой. Более того, регион, как правило, даже не владеет информацией об имущественном комплексе муниципалитетов (это было за рамками его полномочий). Понеся значительные расходы, связанные с ликвидацией муниципальных учреждений и организацией на их месте государственных учреждений (перерегистрация уставов, вывесок, документов, расчетных счетов и др. расходов), регионы могут и не получить того эффекта, на который рассчитывают. Напомню, что расчет экономической эффективности (соотнесение выгод и затрат) является непременным условием реализации любого проекта. Хорошо бы, чтобы в обосновании перевода были представлены финансовые расчеты возможных рисков и потерь.

И самое существенное. В подавляющем большинстве стран именно муниципальный уровень отвечает за общее образование. Финансовые источники могут быть разные, но школа остается муниципальной. При этом могут быть разные модели. Например, в Великобритании права муниципалитетов в этой сфере в последние годы уменьшены. Но при этом упор делается на сами образовательные учреждения – их права расширяются. Или модель американских образовательных округов, когда все технические, обслуживающие функции сосредоточены в окружном руководстве (вплоть до права размещать свободные средства на финансовых рынках), а школы только учат детей. Но школа остается муниципальной.

Почему это так? Мы как-то забыли, что все реформы делаются ради определенных целей. Цели организационно-финансовой реформы в образовании – обеспечение равенства доступа всем к качественному образованию при повышении эффективности использования ресурсов. И именно самый нижний уровень, наиболее близкий к населению, считается самым лучшим для реализации этих целей. Именно он способен обеспечить обратную связь, повысить удовлетворенность населения социальными услугами. То есть повышение управляемости системы – не цель, а средство. И не может подменять собой цели проводящихся изменений.



Социальные комментарии Cackle