Практикум

Как приспособиться к вертикали?

Посылка 1. Существующая система образования, являясь иерархичной, управляется сверху. Уровней управленческой иерархии существует несколько, и школа в лице ее руководителя находится на нижнем уровне. При этом разные уровни иерархии конкурируют за общие ресурсы нижестоящих уровней, формально при этом будучи подчинены друг другу.

Посылка 2. Система образования управляется отдельными людьми, а не всеобщими правилами.

С одной стороны, утверждение самоочевидное. С другой, данное утверждение означает, что распоряжения в системе образования отдают люди, которые априори не всегда универсально компетентны, при этом далеко не всегда советуются с экспертами при принятии решений. Абсолютизация единоначалия приводит к рискам и издержкам.

Посылка 3. Предполагается, что управленческие решения, поданные сверху, должны быть исполнены. Приказы, как правило, принимаются к исполнению, а не обсуждаются. Будучи изданными в письменном виде, они носят характер безусловной директивы, и ответственность за исполнение/неисполнение приказа лежит на руководителе организации, которая этот приказ получила. Изложенные устно, они тоже должны быть исполнены, но санкции за неисполнение носят неофициальный характер: как правило, дело ограничивается угрозами, порой исполняющимися. Уверенность в том, будет угроза исполнена или нет, на низших уровнях иерархии отсутствует. Но возможности для исполнения угроз есть: любого руководителя по 278-й статье Трудового кодекса можно оперативно уволить без объяснения причин.

Переходим к следствиям, особенностям и примерам. В соответствии с посылкой 1 с верхних уровней управления образованием регулярно поступают распоряжения, в том числе оформленные в виде документов. С последними особых проблем не возникает, так как часто они находятся в общем русле управленческой парадигмы, и исполнять их означает поддерживать инерцию функционирования системы. Однако и те и другие в силу посылки 2 могут содержать недоработки или внутренние противоречия. В соответствии с посылкой 3, если такие противоречия переходят некоторую грань инерции исполнения, система должна затратить дополнительные усилия для интеграции и исполнения распоряжения. Отсюда – регулярно проводимые совещания, на которых не совещаются и не обсуждают распоряжения, а принимают к сведению и возмущаются, как правило, безмолвно. Редкие возгласы «как же так можно?» остаются висеть в воздухе, так как всем ясно: сказано – исполняем. Но как?

Особенность 1. Противоречия в распоряжениях сверху никогда не обсуждаются. Они либо отменяются сверху же задним числом, чаще всего без комментариев, либо обрастают дополнительными распорядительными актами и начинают носить характер еще одной особенности, задающей вектор развития.

Как правило, последнее происходит, если ведет к снижению затрат, то есть условно эффективно. Типичный пример – решение системы относительно компенсаций родителям за семейное образование. Так как родители неподотчетны системе образования, снабжать их дополнительными средствами неэффективно и с управленческой, и с финансовой точки зрения. Поэтому непопулярное решение об отмене компенсаций было принято и последовательно исполнено.

Другой пример – переход на новую систему оплаты труда с использованием понятия «ученико-час» и оплатой учителям за количество учеников. Эти принципы рекомендовались достаточно долго, хотя содержали несколько противоречий с существующим законодательством и рекомендациями инспекций по труду. Когда выяснилось, что введение ученико-часа не привело к фактическому удешевлению образовательной услуги, так как в большинстве школ были введены компенсирующие коэффициенты за небольшое количество детей, приложения по введению ученико-часа оказались отменены. При этом новых рекомендаций издано не было. Как же система на нижних уровнях реагирует в подобных случаях?

Особенность 2. Распоряжения, полученные сверху, не нуждаются в немедленном исполнении даже в том случае, когда срок исполнения указан четко.

В силу особенности 1 противоречивое решение чаще всего либо отменяется, либо уточняется дополнительными инструкциями. Значит, лучшей стратегией остается выжидание – не ошибается тот, кто ничего не делает. Данная стратегия при достижении количества противоречивых распоряжений некоторой меры начинает распространяться на другие распоряжения и приказы, порождая суету и неразбериху даже в том, что было ранее отработано. Но как же быть, если распоряжение необходимо исполнить, а время уже упущено?

Особенность 3. В случае невозможности или проблематичности исполнения распоряжения в указанные сроки оно имитируется путем издания дополнительных документов.

В любом распоряжении, как правило, есть лазейки, позволяющие не исполнить смысл, а следовать форме. Отсюда многочисленные аналитические справки, не содержащие анализа; отчеты, оперирующие общей информацией без конкретики; заполненные формы с информацией, которая при перекрестном сравнении не подтверждается. Как система пытается решить эти проблемы?

Особенность 4. Если количество холостого документооборота и шумовых информационных потоков переходит некоторую меру, система наращивает количество контролирующих органов и ужесточает их работу.

Мы находимся в ситуации увеличения контроля не потому, что это кому-то выгодно, а потому, что это является кажущимся гарантом управляемости и получения реальной обратной связи. Однако одновременно мы получаем заколдованный круг, когда большее количество контроля порождает большее количество отписок, и обратная связь, путешествуя с уровня на уровень, оказывается искаженной. Как поступает система?

Особенность 5. В условиях, когда промежуточные уровни управления не обеспечивают должной эффективности, появляются тенденции к их упразднению.

Именно на этом основаны и закрытие окружных методических центров с передачей функций центральному методическому центру; и закрытие окружных дирекций с передачей функций городской дирекции; и грядущее закрытие управлений образования с передачей функций департаменту образования. Однако при переходе в непосредственный режим управления школами департаменту необходимо сократить управленческие потоки, иначе он рискует захлебнуться в обратной связи различного характера от тысяч образовательных организаций. Что предпринимается в связи с этим?

Особенность 6. В условиях сокращения уровней иерархии системы количество уровней иерархии должно остаться неизменным или даже возрасти, так как более простая система с точки зрения принятой у нас управленческой логики может оказаться менее жизнеспособной. К тому же в ней управленцам придется больше работать и отчитываться за реальные результаты. Отсюда – объединение школ и детских садов в комплексы, все более развернутые. Руководитель крупного комплекса, объединяющего целые районы по территориальному признаку, начинает брать на себя функции заведующего районным отделом образования. На текущий момент, таким образом, структура управления даже усложнилась, так как крупных комплексов все больше, а управления образованием пока не упразднены. Но что же делать с принципом коллегиальности в управлении? Система может потерять эффективность при декларируемом преобладающем единоначалии.

Особенность 7. Вводятся параллельные институты управления, наделяемые немалыми полномочиями. В первую очередь это управляющие советы образовательных организаций, из дежурных органов превращающиеся в реальный управленческий механизм. Второе – это профсоюзы, активно продвигаемые департаментом в последние годы. Третье – межрайонные советы директоров, возникшие относительно недавно, но уже получившие некоторые дополнительные преференции. Упомянутые органы носят, как правило, согласующий характер. В общей сложности количество согласований вырастает – здесь и советы обучающихся, и советы родителей, и нормативная база, посвященная их функционированию – коллегиальность налицо. Количество согласований гарантирует стабильность в принятии ряда решений. Но в силу особенности 3 в ряде случаев деятельность этих органов также может имитироваться, например, в зависимости от установок руководителя – склонен он советоваться с учащимися и родителями или нет. Или в случае совета директоров – он нужен скорее для получения согласованной реакции руководителей на ту или иную задачу, нежели для того, чтобы советоваться или принимать коллегиальные решения. Что же делать, если руководитель всё же склонен проводить собственную политику?

Особенность 8. Системой введен и поддерживается институт обращений граждан непосредственно на верхний уровень управления с целью «выравнивания» общей политики учреждений и предупреждения распространенных огрехов. Если от школы генерируется большое количество недовольства – для системы это сигнал к замене руководителя, не удовлетворившего требований, предъявляемых социумом и (заодно) не реализовавшего рекомендаций, даваемых сверху. Всегда можно увязать отдельные обращения с общей образовательной политикой и устроить показательную «работу над ошибками» на селекторном совещании руководителя департамента. Но что делать, если школы разные, и к многим с единой меркой подойти трудно?

Особенность 9. Процесс типизации московских школ развернулся даже раньше принятия Закона «Об образовании в РФ», фактически упразднившего видовое разнообразие. Лицеи, гимназии, центры образования до 1 января 2016 года должны стать школами. Режим работы? Единый. Сайт? Типовой. Кадры? В едином «облаке». Бухгалтерия? В проекте – единая и тоже «облачная». И так далее. Внешние отличия стираются, хотя декларируются и пока остаются возможности для отличий внутренних.

Так зачем же все эти особенности системы образования? Исходя из изложенного, вероятная цель прозрачна: обеспечить ее послушность воле отдельных людей. Все особенности так или иначе не противоречат именно этой цели, даже особенности, связанные с многочисленными согласованиями, а распределение ответственности необходимо как дополнительный гарант безопасности системы. В случае запроса снизу виноватых не найти, или можно кого-то выдвинуть в качестве «козла отпущения», но система не пострадает.

Система образования, как всегда, отражает ситуацию, присущую стране в целом – перевод на «ручной» режим управления практически обеспечен. А ответственность за принимаемые решения в высших эшелонах управления сильно ограничена.